Le rôle de la Cour pénale internationale
La CPI a été créée pour rendre justice aux pires criminels de guerre du monde, mais le débat sur la cour fait toujours rage.
Les missions principales :
La CPI cherche à enquêter et à poursuivre les responsables d’infractions graves telles que le génocide et les crimes de guerre.
Des dizaines de pays ne sont pas membres de la CPI, dont la Chine, l’Inde, la Russie et les États-Unis.
Le tribunal a provoqué la colère des non-membres en lançant des enquêtes sur d’éventuels crimes de guerre en Afghanistan, dans les territoires palestiniens et en Ukraine.
La Cour pénale internationale (CPI), créée en 2002, cherche à faire rendre des comptes aux personnes coupables de certains des pires crimes au monde. Les défenseurs de la cour disent qu’elle dissuade les criminels de guerre potentiels, renforce l’état de droit et rend justice aux victimes d’atrocités. Mais, depuis sa création, la cour a fait face à des revers considérables. Il n’a pas été en mesure d’obtenir le soutien des grandes puissances, dont les États-Unis, la Chine et la Russie, qui disent qu’il porte atteinte à la souveraineté nationale. Deux pays se sont retirés de la cour, et de nombreux gouvernements africains se plaignent que la cour a choisi l’Afrique. L’opposition américaine à la CPI s’est durcie sous le président Donald Trump, et bien que l’administration Joe Biden ait adopté une approche plus conciliante, les tensions demeurent.
Quelles sont les origines de la cour ?
Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, les puissances alliées ont lancé le premier tribunal international des crimes de guerre, connu sous le nom de procès de Nuremberg, pour poursuivre les hauts responsables nazis. Ce n’est toutefois que dans les années 1990 que de nombreux gouvernements se sont regroupés autour de l’idée d’un tribunal permanent chargé de tenir les auteurs responsables des crimes les plus graves au monde. Les Nations Unies avaient précédemment mis en place des tribunaux pénaux internationaux ad hoc pour traiter des crimes de guerre dans l’ ex-Yougoslavie et au Rwanda , mais de nombreux experts en droit international les considéraient comme des moyens de dissuasion inefficaces et inadéquats.
Trinité-et-Tobago a demandé qu’une commission de l’ONU se penche sur la création d’un tribunal permanent en 1989. Au cours des années suivantes, ces efforts ont été soutenus, en particulier en Europe et en Afrique. Comme le souligne Michelle Gavin du CFR, les pays africains constituent le plus grand bloc de membres de la CPI. L’Union européenne est également un fervent partisan de la Cour ; il a adopté une politique contraignante en faveur de la CPI en 2011.
Le traité fondateur de la CPI a été adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies lors d’une conférence à Rome en juillet 1998. Après avoir été ratifié par plus de soixante pays, le Statut de Rome est entré en vigueur le 1er juillet 2002.
Quels pays sont membres de la cour ?
Il y a 123 pays partis au Statut de Rome. Une quarantaine de pays n’ont jamais signé le traité, dont la Chine, l’Éthiopie, l’Inde, l’Indonésie, l’Irak, la Corée du Nord, l’Arabie saoudite et la Turquie. Plusieurs dizaines d’autres ont signé le statut, mais leurs législatures ne l’ont jamais ratifié. Il s’agit notamment de l’Égypte, de l’Iran, d’Israël, de la Russie, du Soudan, de la Syrie et des États-Unis.
Deux pays se sont retirés de la CPI. Le Burundi est parti en 2017, suite à la décision du tribunal d’enquêter sur la répression du gouvernement contre les manifestations de l’opposition. Le président philippin Rodrigo Duterte s’est retiré en 2019, après que le tribunal a lancé une enquête sur la guerre de son gouvernement contre la drogue, affirmant que les tribunaux nationaux sont suffisants pour faire respecter l’État de droit. La Gambie et l’Afrique du Sud ont notifié aux Nations Unies en 2016 qu’elles avaient l’intention de se retirer du traité, mais elles ont ensuite fait marche arrière face aux bouleversements politiques et aux contestations judiciaires.
Comment fonctionne le tribunal ?
La CPI est basée à La Haye, une ville des Pays-Bas qui abrite de nombreuses institutions internationales et possède des bureaux extérieurs dans plusieurs pays. Le tribunal mène son travail d’enquête par l’intermédiaire du bureau du procureur, dirigé depuis 2021 par l’avocat britannique Karim AA Khan, qui était auparavant secrétaire général adjoint des Nations unies.
La cour compte dix-huit juges, chacun d’un pays membre différent et élu par les États membres. Il exige de ses membres [PDF] qu’ils recherchent un siège équilibré entre les sexes, et le pouvoir judiciaire doit inclure des représentants de chacune des cinq régions des Nations Unies. Les juges et les procureurs sont élus pour un mandat de neuf ans non renouvelable. Le président et les deux vice-présidents du tribunal sont élus parmi les juges ; ils s’occupent, avec le greffe, de l’administration du tribunal.
La Cour est compétente pour quatre catégories de crimes de droit international :
Génocide ou intention de détruire en tout ou en partie un groupe national, ethnique, racial ou religieux ;
Les crimes de guerre ou les infractions graves aux lois de la guerre, qui comprennent les interdictions des Conventions de Genève sur la torture, l’utilisation d’enfants soldats et les attaques contre des cibles civiles, telles que des hôpitaux ou des écoles ;
Les crimes contre l’humanité ou les violations commises dans le cadre d’attaques à grande échelle contre des populations civiles, y compris le meurtre, le viol, l’emprisonnement, l’esclavage et la torture ; et
Les crimes d’agression, ou l’utilisation ou la menace de la force armée par un État contre l’intégrité territoriale, la souveraineté ou l’indépendance politique d’un autre État, ou les violations de la Charte des Nations Unies.
La cour peut ouvrir une enquête sur d’éventuels crimes de l’une des trois manières suivantes : un pays membre peut saisir la cour d’une situation sur son propre territoire ; le Conseil de sécurité de l’ONU peut renvoyer une situation ; ou le procureur peut ouvrir une enquête sur un État membre proprio motu, ou « de sa propre initiative ». Le tribunal peut enquêter sur des individus d’États non membres si les infractions présumées ont eu lieu sur le territoire d’un État membre, si l’État non membre accepte la compétence du tribunal ou avec l’autorisation du Conseil de sécurité.
Pour ouvrir une enquête, le procureur doit conclure après un examen préliminaire que les crimes allégués sont d’une « gravité suffisante ». Une fois qu’une enquête est ouverte, le bureau du procureur envoie généralement des enquêteurs et d’autres membres du personnel pour recueillir des preuves. Tout mandat d’arrêt ou convocation doit être approuvé par le pouvoir judiciaire, sur la base des informations fournies par le procureur. Un groupe de juges de la mise en état décide finalement si une affaire doit être portée en justice. Les accusés peuvent faire appel à un avocat extérieur pour les représenter, payé, si nécessaire, par le tribunal. Les condamnations et les peines nécessitent le vote d’au moins deux des trois juges d’un banc de jugement ; les accusés condamnés peuvent faire appel devant la formation d’appel de la CPI, composée de cinq juges.
La CPI est destinée à compléter plutôt qu’à remplacer les juridictions nationales. Elle ne peut agir que lorsque les juridictions nationales ont été jugées incapables ou peu désireuses de juger une affaire. De plus, il n’exerce sa compétence que sur les crimes survenus après l’entrée en vigueur de son statut en 2002.
La CPI diffère de la Cour internationale de justice – la plus haute juridiction des Nations Unies, qui règle les différends entre États et est également située à La Haye – en ce qu’elle poursuit des individus. Sa large portée géographique et son fonctionnement continu le distinguent des tribunaux internationaux temporaires, comme celui du Rwanda.
Comment est-il financé ?
En 2021, le budget annuel de la CPI s’élevait à environ 170 millions de dollars [PDF]. La grande majorité de ce financement provient des États membres. Les contributions sont déterminées par la même méthode que celle utilisée par les Nations Unies pour évaluer les cotisations, qui correspondent à peu près à la taille de l’économie de chaque membre. En 2020, les contributions les plus importantes sont venues du Japon, de l’Allemagne, de la France et du Royaume-Uni. Certains pays, notamment le Brésil et le Venezuela, ont accumulé des millions de dollars en retards de paiement.
L’Assemblée générale des Nations Unies peut approuver un financement supplémentaire pour les affaires renvoyées devant la Cour par le Conseil de sécurité. Certains gouvernements et organisations transnationales proposent également des contributions volontaires.
Certains analystes ont critiqué la CPI comme étant trop chère . D’autres rétorquent que le rapport coût-efficacité du tribunal ne peut pas se fonder uniquement sur le nombre d’affaires qu’il juge ou sur les condamnations qu’il obtient.
Quels dossiers la CPI a-t-elle ouverts ?
La CPI a inculpé plus de quarante personnes, toutes originaires de pays africains. Dix-sept personnes ont été détenues à La Haye, dix ont été reconnues coupables de crimes et quatre ont été acquittées.
Des cas ont été renvoyés par les gouvernements de l’Ouganda, de la République centrafricaine, de la République démocratique du Congo et du Mali concernant les guerres civiles et autres conflits qui ont fait rage dans ces pays. En 2021, le tribunal a ouvert une enquête sur des crimes présumés contre l’humanité au Venezuela sur la base d’une saisine d’une demi-douzaine de pays membres, principalement en Amérique du Sud.
Le Conseil de sécurité de l’ONU a fait sa première saisine en 2005, pour des crimes présumés dans la région du Darfour au Soudan. Cela a été suivi en 2011 par un renvoi pour la Libye.
Par ailleurs, le parquet a ouvert des enquêtes proprio motu au Kenya en 2010, en Côte d’Ivoire en 2011, en Géorgie en 2016, au Burundi en 2017, au Bangladesh et au Myanmar en 2019, en Afghanistan en 2020, et dans les territoires palestiniens et aux Philippines en 2021.
Plus récemment, en 2022, le tribunal a lancé une enquête sur l’invasion de l’Ukraine par la Russie après avoir reçu une saisine de plus de quarante États membres. Bien que l’Ukraine ne soit pas membre de la CPI, elle a accepté la compétence de la Cour pour les crimes présumés sur son territoire depuis 2013.
Voici quelques-uns des accusés les plus en vue du tribunal :
Mouammar Kadhafi . Le Conseil de sécurité a renvoyé la situation en Libye à la CPI en 2011, sur la base d’allégations selon lesquelles le dirigeant libyen et d’autres individus étaient responsables du meurtre de civils non armés lors des manifestations du printemps arabe. En juin de cette année-là, le tribunal a émis des mandats d’arrêt contre Kadhafi, ainsi que contre son fils et son beau-frère, mais il est entré dans la clandestinité et a été tué avant d’avoir pu être appréhendé. Le fils de Kadhafi, Saif al-Islam, reste un fugitif.
Omar el-Béchir. Premier président en exercice à être inculpé par la CPI, Bashir est recherché pour des allégations de génocide, de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre dans la région soudanaise du Darfour. Il est accusé d’avoir planifié des massacres et des déportations de membres de plusieurs groupes ethniques. Bashir a évité l’arrestation en voyageant à l’étranger uniquement avec l’assurance de dirigeants étrangers amis qu’ils ne le remettraient pas. En avril 2019, l’armée soudanaise a évincé Bachir après des mois de manifestations antigouvernementales et l’a placé en état d’arrestation. Une délégation de la CPI s’est rendue dans le pays en février 2021 pour discuter de la coopération avec le gouvernement de transition, mais on ne sait toujours pas si les autorités soudanaises extraderont Bashir.
Uhuru Kenyatta. En 2010, la CPI a ouvert une enquête sur les violences qui ont tué plus d’un millier de personnes à la suite de l’élection présidentielle de 2007 au Kenya. Il a finalement désigné Kenyatta et cinq autres personnalités politiques majeures comme suspects de crimes contre l’humanité. L’enquête s’est poursuivie lorsque Kenyatta a remporté la présidence en 2013, avec un autre suspect de la CPI, William Ruto, comme colistier. Le tribunal a abandonné les charges contre Kenyatta l’année suivante et celles contre Ruto en 2016, le bureau du procureur affirmant que le gouvernement kenyan n’était pas coopératif et que la falsification de témoins avait sapé l’affaire.
Quelle est la position des États-Unis ?
Washington a été parfois favorable et hostile à d’autres. Les décideurs politiques américains ont initialement soutenu le concept d’un tribunal pénal international et l’administration Bill Clinton a participé aux négociations sur le Statut de Rome. Cependant, l’administration s’est finalement prononcée contre le traité, craignant que le procureur n’ait un pouvoir incontrôlé et ne soumette des soldats et des responsables américains à des poursuites politisées. Le président Clinton a par la suite autorisé les responsables américains à signer le statut, mais il a recommandé qu’il ne soit pas envoyé au Sénat pour ratification tant que les préoccupations des États-Unis n’auraient pas été résolues. Le président George W. Bush a retiré la signature américaine en 2002.
Une crainte majeure était que la CPI ne poursuive les soldats américains opérant dans les zones de combat. En 2002, le Congrès a adopté l’American Service-Members’ Protection Act, qui obligeait le gouvernement à couper l’aide financière aux membres de la CPI qui n’accepteraient pas de remettre du personnel américain à la CPI. La loi autorisait également le président à utiliser tous les moyens nécessaires pour libérer les Américains détenus par la CPI. L’administration Bush a conclu des accords bilatéraux avec des dizaines de pays les obligeant à ne pas livrer de personnel américain.
Cependant, Washington a soutenu les efforts de la CPI à plusieurs reprises. En 2005, l’administration Bush a autorisé le Conseil de sécurité à renvoyer l’affaire du Darfour, et a ensuite proposé d’aider l’enquête du tribunal, ce que les experts juridiques ont vu comme un assouplissement de la position américaine. En 2011, l’administration de Barack Obama a voté en faveur de la saisine du Conseil de sécurité pour une enquête sur la Libye. Il a également aidé à livrer plusieurs fugitifs à La Haye et a proposé de payer des millions de dollars en récompense pour des informations sur des individus accusés d’atrocités.
L’administration Trump a adopté une ligne plus dure, irritée par les efforts du procureur général de l’époque, Fatou Bensouda, pour enquêter sur les forces armées américaines et le personnel de la CIA pour d’éventuels crimes de guerre en Afghanistan., ainsi que par son enquête préliminaire sur les crimes israéliens présumés en Cisjordanie occupée et dans la bande de Gaza. En 2018, le conseiller à la sécurité nationale de l’époque, John Bolton, a annoncé que la Maison Blanche ne coopérerait plus avec la CPI et bloquerait tout effort visant à poursuivre des citoyens américains ou israéliens. L’année suivante, après que le secrétaire d’État Mike Pompeo a menacé de révoquer les visas de tout membre du personnel de la CPI enquêtant aux États-Unis, le visa américain de Bensouda a été annulé. La CPI a lancé une enquête sur les crimes en Afghanistan en 2020, annulant une décision antérieure de ne pas enquêter sur l’affaire. En réponse, Trump a signé un décret déclarant une urgence nationale sur l’enquête et imposant des sanctions aux personnes associées à la CPI.
L’approche du président Biden vis-à-vis du tribunal a jusqu’à présent ressemblé à la position plus coopérative d’Obama. Peu de temps après son entrée en fonction, l’administration de Biden a levé les sanctions et les restrictions de visa de l’ère Trump, et Bensouda a noté que les deux parties travaillaient sur une « réinitialisation ». Pourtant, son administration s’est dite préoccupée par l’enquête sur les territoires palestiniens, sur lesquels la CPI a décidé en février 2021 qu’elle était compétente, malgré l’opposition d’Israël.
Quelles sont les autres critiques de la CPI ?
Les critiques viennent généralement de deux directions. Certains pensent que le tribunal a trop peu d’autorité , ce qui le rend inefficace et inefficace pour enfermer les criminels de guerre. D’autres pensent qu’il a trop de pouvoir de poursuite, menaçant la souveraineté de l’État, et qu’il manque d’une procédure régulière et d’autres contrôles contre les préjugés politiques. Il y a également eu un débat sur les qualifications des juges . Pendant ce temps, certains craignent que la perspective d’une justice internationale prolonge les conflits en dissuadant les criminels de guerre de se rendre, bien que les recherches sur cette question ne soient pas concluantes. Même les avocats de la cour ont admis qu’elle avait des lacunes. En outre, certaines affaires ont soulevé des questions juridiques et morales épineuses, telles que la culpabilité d’anciens enfants soldats qui ont été contraints de servir et qui ont eux-mêmes été victimes.
Plusieurs grandes puissances font écho aux plaintes américaines. La Chine et l’Inde, en s’abstenant du tribunal, soutiennent que cela porterait atteinte à leur souveraineté. Les analystes soulignent que les deux pays pourraient faire l’objet d’enquêtes s’ils se joignaient. En 2016, la Russie a retiré sa signature du traité après que le tribunal a classé son annexion de la Crimée en 2014 comme une occupation, et il est peu probable que Moscou coopère à l’enquête du tribunal sur les crimes de guerre en Ukraine.
De nombreux pays africains ont accusé la CPI de cibler de manière disproportionnée le continent africain. Sur les plus de deux douzaines d’affaires du tribunal, toutes ont traité de crimes présumés dans des États africains. En 2016, l’Union africaine a soutenu une proposition dirigée par le Kenya pour un retrait massif, bien que le vote ait été largement symbolique.
Pourtant, au Kenya et ailleurs, le tribunal bénéficie d’un large soutien public . Gavin du CFR écrit que l’opposition de nombreux dirigeants africains à la CPI « n’est pas nécessairement alignée sur le désir de nombreux Africains d’équité et de responsabilité »
https://www.cfr.org/backgrounder/role-international-criminal-court