Apprendre du succès : leçons de science et de diplomatie du Protocole de Montréal (1987)
23 janvier 1978 dans l’histoire : la Suède interdit l’utilisation d’aérosols qui endommagent la couche d’ozone
Le 23 janvier 1978, la Suède a annoncé qu’elle interdirait l’utilisation d’aérosols contenant des chlorofluorocarbures (CFC). La Suède est devenue le premier pays au monde à le faire. Des preuves scientifiques ont montré que les CFC détruisent la couche d’ozone terrestre. Outre le premier pays à interdire les aérosols, la Suède a été le premier pays à agir sur la base de preuves qui ont précédé la découverte du trou dans la couche d’ozone en Antarctique.
Citant Earthsky.org, samedi 23 janvier, l’ozone est une molécule composée de trois atomes d’oxygène. La couche d’ozone haute dans l’atmosphère, d’environ 15 à 30 km et plus, entoure la Terre entière. 
Cette couche protège la vie sur la planète des effets nocifs des rayons ultraviolets du soleil. Presque tous les pays sur Terre suivent finalement la Suède dans son interdiction des aérosols par le biais d’un traité international connu sous le nom de Protocole de Montréal. Au cours des 30 années qui se sont écoulées depuis la découverte du trou dans la couche d’ozone, la compréhension des scientifiques de l’atmosphère arctique est devenue beaucoup plus complète malgré la réponse du monde à la lenteur de la récupération.
Dans les années 1970, les scientifiques ont commencé à comprendre comment l’utilisation des chlorofluorocarbures comme réfrigérants et propulseurs d’aérosols pouvait réduire la couche d’ozone de la Terre. Les États-Unis (É.-U.) ont commencé à interdire l’utilisation d’aérosols contenant des CFC le 15 octobre 1978. 
L’accord interdit l’utilisation de bombes aérosol alimentées en CFC. En outre, cet accord inclut également d’autres substances appauvrissant la couche d’ozone, telles que le halon qui contient du brome. Il s’avère que la transition vers les bombes aérosols modernes est facile. La plupart des consommateurs ne voient aucune différence entre leurs sprays préférés car les fabricants d’aérosols commencent à utiliser d’autres gaz propulseurs. Depuis 1989, le Protocole de Montréal a été révisé huit fois, en 1990 (Londres), 1991 (Nairobi), 1992 (Copenhague), 1993 (Bangkok), 1995 (Vienne), 1997 (Montréal), 1999 (Pékin) et 2007 (Montréal).
En 2020, il est signalé que des températures froides persistantes et de forts vents circumpolaires contribuent à la formation du grand et profond trou d’ozone antarctique. Le rapport intervient un an après que les scientifiques ont noté le plus petit trou supplémentaire dans la couche d’ozone depuis sa découverte en 1982. La taille du trou d’ozone au-dessus de l’Antarctique fluctue régulièrement. 
D’août à octobre 2020, à la fin de l’hiver dans l’hémisphère sud, lorsque la lumière du soleil recommence une réaction d’appauvrissement de la couche d’ozone, le trou d’ozone s’agrandit, atteignant un maximum entre la mi-septembre et la mi-octobre. Alors que les températures élevées dans la stratosphère commencent à augmenter dans l’hémisphère sud, l’appauvrissement de la couche d’ozone ralentit, le vortex polaire s’affaiblit et finit par se décomposer. Fin décembre 2020, les niveaux d’ozone sont revenus à la normale.
Paul A. Newman, scientifique en chef pour les sciences de la Terre au Goddard Space Flight Center de la NASA, a déclaré que depuis le pic de 2000, les niveaux de chlore et de brome dans la stratosphère antarctique ont chuté d’environ 16% par rapport aux niveaux naturels. « Nous avons encore un long chemin à parcourir, l’augmentation fait une grande différence cette année. Le trou serait plus grand d’environ un million de kilomètres carrés s’il y avait encore autant de chlore dans la stratosphère qu’en 2000 », a-t-il déclaré.
Apprendre du succès : leçons de science et de diplomatie du Protocole de Montréal (1987)Le Protocole de Montréal (1987) est considéré comme une réalisation historique dans la coopération scientifique internationale et le leadership environnemental américain. Le New York Times l’a appelé « Le petit traité qui pourrait » et même les industries réglementées par le Protocole défendent son impact préventif.
Les émissions de chlorofluorocarbures (CFC) et d’autres substances appauvrissant la couche d’ozone pourraient avoir détruit les deux tiers de la couche d’ozone stratosphérique d’ici 2065. Aujourd’hui, cependant, les scientifiques pensent que l’interdiction quasi totale de la production de ces produits chimiques pourrait permettre à la couche d’ozone de retrouver les niveaux de 1980, même si la date de reprise reste incertaine.
Cet article revisite l’histoire du plaidoyer américain pour le Protocole de Montréal. Bien que les données scientifiques aient fourni l’impulsion pour le Protocole, les données n’ont pas déterminé la politique des États-Unis ou n’ont pas obligé la ratification, en partie parce que les opposants aux réglementations mondiales sur les CFC ont contesté son interprétation. Au lieu de cela, des acteurs non scientifiques – y compris des diplomates, des représentants de l’industrie et le public – ont joué un rôle clé dans la diplomatie américaine. Après un bref historique, l’article examine l’influence des preuves scientifiques et de l’innovation commerciale sur la diplomatie américaine tout en mettant en évidence les leçons pour l’art de gouverner contemporain.
Préambule au Protocole de Montréal 
Supervisé par l’Organisation météorologique mondiale (OMM), le système s’appuyait sur des compteurs Dobson sur plus de 100 sites, y compris des stations britanniques et japonaises dans l’Antarctique, pour produire des mesures cohérentes stockées dans un centre de données canadien. Ainsi, l’ozone atmosphérique a fait l’objet d’une collaboration scientifique internationale des décennies avant d’attirer l’attention diplomatique ou commerciale, car les scientifiques ont reconnu l’importance de la couche d’ozone pour protéger la Terre des rayonnements nocifs.
L’alarme s’est d’abord manifestée à propos de l’impact des émissions des avions supersoniques à haute altitude, mais les CFC sont devenus une préoccupation majeure après que les chercheurs de l’Université de Californie, Mario Molina et Sherwood Rowland, ont proposé que les produits chimiques puissent endommager l’atmosphère en 1974. 
Alors que l’utilisation mondiale des CFC continuait d’augmenter, les États-Unis et le PNUE ont lancé un autre cycle de négociations internationales en 1981. De nombreux pays, dont le Canada, la Finlande, la Norvège, la Suède et d’autres (une coalition connue plus tard sous le nom de « Groupe de Toronto »), limites appuyées sur la production de CFC. L’engagement mondial s’est intensifié après que le satellite de la NASA a révélé une perte d’ozone, ce qui a conduit des chercheurs américains à prévoir une augmentation du rayonnement ultraviolet (UV) atteignant la surface de la Terre et augmentant les risques de cancer de la peau et de cataractes. 
La science atmosphérique dans la diplomatie américaine
Des preuves scientifiques étaient nécessaires mais pas suffisantes pour déterminer la politique des États-Unis. Les premiers récits du processus du Protocole de Montréal, tels que ceux du négociateur du Département d’État américain Richard Benedick et du politologue Peter Haas, ont souligné le rôle central de la communauté scientifique et des preuves dans la détermination de la politique américaine. D’autres ont écrit sur la « fonction de forçage » de la science, affirmant que les nouvelles connaissances exigent une réponse politique. Ce récit héroïque de scientifiques et de preuves scientifiques surmontant l’opposition politique et industrielle reste évidente dans les médias populaires aujourd’hui. Cependant, dans le cas du Protocole de Montréal, ce récit exagère l’influence des preuves scientifiques sur la diplomatie américaine.
Les États-Unis ont signé le Protocole de Montréal même si la science restait incertaine en 1987. Les scientifiques, par exemple, n’étaient pas d’accord sur le niveau de réduction nécessaire, tandis que le trou dans la couche d’ozone, compris par le public comme la confirmation d’affirmations scientifiques, révélait en fait un manque de compréhension scientifique parce que les chercheurs avaient prédit un appauvrissement uniforme de la couche d’ozone, et non des variations régionales. 
Les scientifiques n’ont appris que des années plus tard les conditions particulièrement froides nécessaires pour catalyser l’appauvrissement de la couche d’ozone, expliquant la concentration des pertes d’ozone dans les régions arctiques. Enfin, la recherche « irréfutable » – les mesures terrestres et aériennes de la NASA dans l’Antarctique – n’a établi la certitude scientifique qu’après la signature du Protocole. En tant que telles, les preuves scientifiques étaient insuffisantes pour déterminer les politiques américaines ; au contraire, comme l’a soutenu la politologue Karen T. Litfin, « [l]a science n’a pas offert un ensemble de faits objectifs à partir desquels un consensus politique a évolué ».
L’histoire du Protocole de Montréal éclaire l’interaction de la science et de la politique publique. Comme le souligne la politologue Brenda Seaver, « la science ne parle pas d’elle-même ; cela nécessitait une interprétation », permettant « aux décideurs et aux scientifiques d’encadrer les résultats d’une manière conforme à leurs intérêts ». 
Les décideurs politiques, par exemple, avaient accès aux mêmes preuves scientifiques, mais n’étaient pas d’accord sur leur importance et la nécessité de réglementations ; les partisans et les adversaires du Protocole se sont appuyés sur la même évaluation scientifique de 1986 pour étayer leurs positions. Litfin a conclu : « L’impact de la connaissance scientifique [était] bien plus déterminé par son incorporation dans des pratiques discursives plus larges que par sa validité ou le degré auquel elle [était] acceptée par les scientifiques ». Le spécialiste des politiques publiques Edward Parson ajoute que toutes les parties ont utilisé les affirmations scientifiques de manière sélective, mais que les «neutres informés» étaient peu susceptibles d’être influencés et que les affirmations avaient peu d’impact sur la politique.
Les données scientifiques se sont croisées avec des intérêts nationaux concurrents au sein de l’administration Reagan. Diverses agences fédérales et le Congrès ont évalué l’impact de l’atténuation de l’appauvrissement de l’ozone stratosphérique, aidant à façonner la diplomatie et offrant des opportunités de politisation. Une fois que la NASA, l’Agence de protection de l’environnement (EPA) et la National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) ont analysé les données, plusieurs départements ont examiné à la fois les preuves et l’impact des réglementations sur leurs constituants : le Département du commerce a reçu des plaintes de représentants de l’industrie concernant des perturbations aux infrastructures, le ministère de l’Énergie s’inquiétait des coûts pour l’industrie de l’isolation en mousse, le ministère de la Défense craignait de perdre des halons comme retardateurs de flamme et dans l’extinction des incendies, et le ministère de l’Intérieur a adopté une position anti-réglementaire plus large. Les membres du Congrès ont également pesé : le représentant du Michigan, John Dingell (D-MI), par exemple, a remis en question la nécessité d’une réglementation compte tenu de l’impact économique potentiel sur l’industrie automobile de son État. 
À mesure que les réglementations se rapprochaient de la réalité, la «scientisation de la politique» a conduit à la « politisation de la science ». Le Département du commerce et le Bureau de la gestion et du budget ont soulevé des questions sur la recherche, tandis que les opposants du Congrès à la réglementation sur les CFC ont fait valoir que « l’ozone dans le monde n’a vraiment pas changé ». Le trou dans la couche d’ozone n’a pas non plus convaincu les sceptiques ; à la place, Donald Hodel, secrétaire à l’Intérieur, a proposé des chapeaux et des lunettes de soleil pour protéger les gens contre l’augmentation des rayons UV. En effet, lorsque la délégation américaine débarque à Montréal pour les négociations, seuls le Département d’État et les agences scientifiques soutiennent la position originale des États-Unis.
La relation entre la science et la diplomatie américaine de l’ozone offre des leçons pour l’art de gouverner contemporain. Premièrement, exagérer l’influence des preuves scientifiques sur la politique pourrait conduire à l’hypothèse erronée que la politique découlera naturellement de la science ou que les preuves scientifiques l’emporteront sur les autres intérêts nationaux dans la diplomatie américaine. Au lieu de cela, la science doit être interprétée pour les décideurs politiques et le public, en reconnaissant que les preuves scientifiques ne sont qu’un des nombreux intérêts concurrents dans l’arène politique. De plus, les preuves scientifiques sont rarement complètes ou certaines et l’histoire illustre l’importance d’encadrer l’incertitude et les risques scientifiques. Dans le cas du Protocole, l’incertitude a agi comme un catalyseur pour l’action, amenant les parties prenantes à approuver au moins une prescription politique minimale tandis que le public appliquait un principe de précaution en plaidant pour des réglementations visant à prévenir les pires scénarios.
Ni la politique ni la science n’ont besoin d’être certaines au départ, car les objectifs de réduction, même lorsqu’ils sont incertains, ont créé des opportunités de marché pour les alternatives aux CFC et ont contribué au développement et à la sophistication des régimes. Une diplomatie réussie exigeait de la flexibilité et les négociateurs ont conçu le Protocole dans l’espoir que la science et la réglementation évolueraient ensemble, une approche cruciale pour son succès. En somme, les preuves scientifiques ne sont pas une explication suffisante de la diplomatie américaine de l’ozone, mais plutôt l’un des nombreux facteurs qui façonnent l’art de gouverner américain. Une autre idée fausse courante surestime le rôle de la science commerciale – en particulier une percée dans les alternatives aux CFC – dans le succès du Protocole de Montréal, nécessitant un examen plus approfondi de l’innovation commerciale et de l’influence sur la diplomatie américaine.
Guérir la couche d’ozone : Le Protocole de Montréal et les leçons et limites d’une réussite en matière de gouvernance mondiale
Le Protocole de Montréal – le régime conçu pour protéger la couche d’ozone stratosphérique – a été largement salué comme l’étalon-or de la gouvernance environnementale mondiale et est l’un des rares exemples d’arrangements de coopération institutionnelle internationale résolvant avec succès des problèmes transnationaux complexes. Bien que la couche d’ozone stratosphérique subisse encore les effets des substances appauvrissant la couche d’ozone (SAO), le problème de l’appauvrissement de la couche d’ozone est en bonne voie d’être résolu grâce au protocole. 
Le chapitre conclut que si certaines des raisons du succès du Protocole de Montréal, telles que des substituts assez abordables et disponibles pour les SAO, ne sont pas faciles à reproduire, il existe de nombreux autres éléments de cette histoire qui peuvent être utilisés lors de la réflexion sur la façon de concevoir des solutions à d’autres problèmes environnementaux transnationaux.
https://academic.oup.com/book/42635/chapter/358103272?login=false